Pendant plus de trois décennies, les États-Unis ont tenté de persuader la communauté internationale de contrer la menace posée par le régime islamique iranien. Les résultats ont souvent été décevants, même les alliés les plus proches de Washington résistant à des mesures sévères contre l’Iran en raison de considérations stratégiques et d’intérêts commerciaux.
Récemment, cependant, ce paysage a changé. En juin dernier, le Conseil de sécurité des Nations Unies a pénalisé Téhéran pour ne pas avoir suspendu son programme d’enrichissement d’uranium en adoptant de nouvelles sanctions strictes, notamment un embargo sur les armes et des restrictions sévères sur les banques iraniennes et le Corps des gardiens de la révolution. La résolution 1929 a également ouvert la voie à des États individuels pour adopter des sanctions encore plus sévères. L’Australie, le Canada, le Japon, la Norvège, la Corée du Sud et l’Union européenne ont mis en place des restrictions sans précédent sur les investissements en Iran. Le Congrès américain a adopté de nouvelles sanctions contre toute entreprise vendant de l’essence à l’Iran ou investissant dans la capacité de raffinage de l’Iran. Collectivement, ces mesures ont comprimé l’économie iranienne.
Pourtant, une incertitude plane toujours: l’engagement de la Chine envers de telles politiques. Poussée par des intérêts économiques, ainsi que par sa sympathie pour les griefs de l’Iran, la Chine est le seul acteur majeur encore actif dans le patch pétrolier iranien. Alors que les entreprises de la plupart des autres pays se sont retirées en raison de la pression internationale et du climat commercial défavorable de l’Iran, la Chine et ses entreprises adhèrent uniquement à la lettre de la résolution 1929, qui ne contient aucune restriction explicite sur l’investissement ou le commerce énergétique. La Chine est ainsi devenue la cheville ouvrière du régime de sanctions internationales contre l’Iran et, par extension, de l’effort visant à empêcher l’Iran d’acquérir une capacité nucléaire.
Cette situation présente aux décideurs politiques américains des choix difficiles. Même si le climat politique américain est devenu plus rancunier envers l’Iran et la Chine, l’administration Obama devra établir un partenariat plus positif avec la Chine sur la question iranienne tout en essayant de stabiliser les relations bilatérales plus larges. Une option consiste à exploiter les fissures sous-jacentes qui existent entre Pékin et Téhéran malgré leurs liens idéologiques et commerciaux solides.
Le régime de sanctions visant l’Iran est maintenant plus musclé que jamais, mais l’écart entre les mesures du Conseil de sécurité de l’ONU et les sanctions beaucoup plus sévères adoptées par les États-Unis et d’autres pays a créé des conditions de jeu inégales en Iran. Contrairement à pratiquement tous les grands gouvernements occidentaux, Pékin autorise toujours ses entreprises à y faire des affaires. Cependant, certaines activités jugées acceptables par Pékin sont punissables en vertu des nouvelles sanctions extraterritoriales américaines.
Deux points d’éclair probables concernent les investissements chinois pour récupérer et produire du pétrole et du gaz naturel iraniens (activités en amont) et la vente d’essence de la Chine à l’Iran. Premièrement, Téhéran continuera probablement à rechercher des investissements en amont auprès des compagnies pétrolières nationales (CNO) chinoises pour compenser le départ d’autres entreprises. Les entreprises chinoises ont évolué avec prudence jusqu’à présent en raison de l’environnement opérationnel difficile et des sensibilités diplomatiques, mais la perspective de gagner une position plus importante sur le marché en amont de l’Iran s’avérera de plus en plus tentante: il s’agit d’une rare opportunité de sécuriser d’énormes champs qui auraient pu aller aux entreprises occidentales. en l’absence de sanctions. Ces CNO, qui sont de puissants acteurs politiques, pourraient tenter de convaincre Pékin que l’accès aux réserves d’hydrocarbures de l’Iran vaut le risque de sanctions américaines contre les entreprises chinoises. Deuxièmement, les négociants chinois en pétrole pourraient vouloir continuer à fournir de l’essence à l’Iran, même si de nombreuses sociétés européennes arrêtent volontairement de vendre afin d’éviter de nouvelles sanctions sur leurs transactions commerciales aux États-Unis. Les incitations des entreprises chinoises sont à la fois financières (Téhéran achèterait l’essence avec une prime de 25% supérieure au taux du marché) et politiques (Pékin s’oppose aux sanctions américaines en tant que législation extraterritoriale qui nuit au peuple iranien).
La position de la Chine vis-à-vis de l’Iran et de la réponse américaine aura des implications à la fois pour le commerce mondial de l’énergie et pour la diplomatie internationale. Si la Chine refuse d’arrêter ses investissements en amont ou ses ventes d’essence, l’administration Obama devra choisir entre appliquer des sanctions américaines aux entreprises chinoises et y renoncer. L’un ou l’autre mouvement serait coûteux, mais le prix de l’inaction pourrait être plus élevé. Alors que les entreprises chinoises étendent leurs participations en Iran, les concurrents qui se sont volontairement retirés pourraient revenir, et d’autres pourraient commencer à faire pression sur leurs gouvernements pour assouplir les sanctions ou les contourner complètement en se glissant en Iran.
Washington doit équilibrer les outils persuasifs et dissuasifs afin de renforcer la coopération de Pékin sur l’Iran et continuer à travailler avec lui sur d’autres priorités, telles que la Corée du Nord, le changement climatique et la réforme de l’ordre économique international. Sanctionner les entreprises chinoises ne ferait que compliquer les relations bilatérales, exacerbant les tensions qui se sont accrues en 2010. Comme ses prédécesseurs, l’administration Obama a jusqu’à présent refusé d’appliquer une mesure de 1996 pénalisant les entreprises de pays tiers qui investissent dans le secteur énergétique iranien. Cependant, cette approche clin d’œil pourrait ne pas satisfaire les faucons du Congrès cherchant à augmenter le coût de la défiance pour Téhéran. La résurgence du Parti républicain au Congrès lors des élections de novembre 2010 exercera des pressions sur la Maison Blanche pour faire monter la température en Iran et en Chine. Le Congrès peut faire connaître ses préférences par une rhétorique, des auditions, des enquêtes et des rapports exigeants. Des propositions de nouvelles sanctions contre Téhéran, y compris des sanctions contre toute entreprise qui achète du pétrole brut iranien, circulent déjà sur Capitol Hill.
En fin de compte, l’administration Obama devra trouver un terrain d’entente. Il doit éviter de frapper des sanctions sur les alliés américains et de fragmenter la coalition internationale durement gagnée sur l’Iran tout en maintenant une pression économique robuste sur Téhéran et en renforçant la crédibilité de la politique américaine. La sensibilisation vers Pékin devrait ainsi renforcer les limites intrinsèques de la coopération sino-iranienne et réduire les chances d’une confrontation entre Washington et Pékin au sujet de l’Iran.
Afin d’assurer la coopération de Pékin, Washington doit apprécier toute l’étendue des relations sino-iraniennes. La Chine est le deuxième importateur mondial de pétrole. Les réserves de pétrole et de gaz naturel de l’Iran figurent parmi les plus importantes au monde, ce qui fait du pays une destination attrayante pour les CNO chinois, qui recherchent de plus en plus d’opportunités à l’étranger. L’Iran est déjà le troisième fournisseur chinois de pétrole brut.
L’intérêt de la Chine pour les réserves de l’Iran est égalé par les propres exigences de Téhéran. La production de pétrole en Iran reste bien en deçà des niveaux d’avant 1979, les énormes réserves de gaz offshore restent sous-développées et de vastes subventions sur les produits pétroliers ont fait monter en flèche la consommation intérieure d’énergie, laissant le pays tributaire des importations d’essence. Dans les années 1990, Téhéran a commencé à courtiser les sociétés pétrolières étrangères, mais les restrictions constitutionnelles à la propriété étrangère, les taux de rendement non compétitifs et la tendance à renégocier les accords ont érodé l’attrait de l’Iran en tant que destination pour les capitaux internationaux. Les sanctions ont également empêché l’Iran d’accéder à la technologie étrangère nécessaire pour liquéfier le gaz naturel, limitant ses exportations de gaz. Les entreprises chinoises apportent ainsi des capitaux étrangers indispensables à l’industrie énergétique iranienne. La Chine a également vendu de l’essence à l’Iran alors même que d’autres fournisseurs ont dû interrompre leurs ventes.
Le pétrole peut graisser les roues, mais la relation sino-iranienne transcende l’énergie. Une activité robuste sur les marchés du commerce des armes, des mines, des transports, de la production d’électricité et des biens de consommation – y compris ceux pour l’électronique, les pièces automobiles, les jouets et même le foulard islamique – a contribué à faire de la Chine l’un des principaux partenaires commerciaux de l’Iran, juste après la réexportation. hub de Dubaï.
Et la coopération sino-iranienne va au-delà de la simple opportunité économique. Il a un appel politique pour les dirigeants de Téhéran, validant leurs affirmations selon lesquelles les sanctions n’affectent pas l’Iran et que l’Iran n’a pas besoin de l’Occident. Les compagnies pétrolières chinoises et iraniennes ont signé des accords à des moments politiquement opportuns pour Téhéran. Par exemple, à la fin de 2004, alors que Washington faisait pression – et Pékin s’y opposait – pour renvoyer le dossier nucléaire iranien au Conseil de sécurité de l’ONU, la compagnie pétrolière chinoise Sinopec et la National Iranian Oil Company ont rédigé un protocole d’accord pour le développement de le gigantesque gisement de pétrole de Yadavaran.
Plus généralement, la relation est fondée sur une vision du monde partagée qui transcende les différences idéologiques évidentes. Les dirigeants iraniens prétendent admirer le développement économique rapide de la Chine et sa répugnance à se mêler des affaires intérieures d’autres États. Pendant ce temps, Pékin reconnaît l’Iran comme l’héritier d’une grande civilisation et comme le poids lourd du Moyen-Orient. Et il apprécie le manque d’intérêt général de Téhéran à inciter la population musulmane agitée du Xinjiang.
Pékin et Téhéran se méfient de Washington et trouvent l’Occident arrogant. Téhéran en veut aux sanctions économiques et les invoque dans son récit historique de persécution; Pékin les considère comme un outil diplomatique inefficace. Les dirigeants iraniens ont longuement exposé le complot de l’Occident pour soumettre la Chine. Cette théorie du complot résonne chez certains Chinois, qui soupçonnent Washington de pousser la Chine à assumer une plus grande responsabilité internationale afin de l’enchevêtrer dans des problèmes au-delà de ses frontières et de limiter ainsi sa réémergence.
Pourtant, les liens entre la Chine et l’Iran ne sont guère étanches. Pékin adopte une approche plus prudente de l’Iran que les manchettes sensationnelles de la presse et la rhétorique politique aux États-Unis impliquent souvent. Le montant d’argent que les CNO chinois ont engagé dans des projets en Iran, et encore moins investi, est considérablement inférieur aux 100 à 120 milliards de dollars fréquemment cités. Les entreprises chinoises ne sont pas entièrement à l’abri des contrôles qui ont gêné d’autres entreprises. Ils ont également été délibérément prudents dans la finalisation de leurs investissements. Leur stratégie est de négocier des accords mais de retarder des dépenses importantes dans l’espoir de garantir l’accès aux ressources de l’Iran à long terme tout en minimisant les risques immédiats de prendre des engagements juridiques et financiers dans un environnement imprévisible.
De plus, Pékin se méfie d’une rupture pure et simple avec Washington, sa relation bilatérale la plus importante. La circonspection à l’égard de Téhéran compense en partie les considérations mercantilistes de Pékin. Un exemple concret: les importations chinoises de pétrole brut en provenance d’Iran ont chuté de 35% au cours du premier semestre 2010. Les négociants chinois de pétrole blâment les problèmes de prix, mais la baisse a coïncidé notamment avec les efforts de Washington pour obtenir que Pékin soutienne les sanctions de l’ONU, qui comprenaient des pressions sur l’Arabie saoudite. gouvernement pour garantir l’approvisionnement en pétrole de la Chine.
Les Iraniens, pour leur part, sont beaucoup plus ambivalents au sujet des activités économiques de la Chine en Iran que ce que les étrangers comprennent souvent. Téhéran apprécie que les investissements chinois renforcent le vieillissement du secteur pétrolier iranien, et il les trompe – souvent en termes exagérés – comme un moyen de saper l’opposition internationale et d’attirer d’autres investisseurs. Au-delà des gros titres, cependant, la Chine est devenue un bouc émissaire polyvalent dans la politique houleuse de l’Iran. Les politiciens et les religieux ont dénoncé l’attribution de contrats à des pays qui ont soutenu les sanctions de l’ONU. Pour exprimer son mécontentement à l’égard du soutien de la Chine aux dernières sanctions, le comité de sécurité nationale du parlement iranien s’est engagé à ouvrir une enquête sur les relations sino-iraniennes. Peu de temps après l’adoption de la résolution du Conseil de sécurité de l’ONU en juin dernier, Téhéran a même brièvement agité au sujet du sort de la population musulmane chinoise.
L’antipathie envers la domination croissante du marché chinois se développe parmi la communauté de commerçants influents iraniens. Les Iraniens ont depuis longtemps abusé de leur appétit pour les produits importés, et les exportateurs chinois ont été les principaux bénéficiaires de l’augmentation des revenus pétroliers de l’Iran au cours de la dernière décennie. Les médias iraniens se plaignent régulièrement que la Chine fait grimper les prix, que ses matériaux sont inférieurs et que les importations chinoises bon marché poussent les petites industries iraniennes à cesser leurs activités. Une telle rhétorique pourrait facilement aggraver les relations bilatérales, d’autant plus que Téhéran essaie de restreindre les dépenses d’importation, notamment en interdisant 170 «produits de mauvaise qualité, presque tous chinois, qui selon lui sont sous la dignité» des consommateurs iraniens.
Mais l’administration Obama ne peut pas se permettre de s’appuyer sur les caractéristiques auto-limitantes de la relation sino-iranienne. La Chine et l’Iran sont fortement incités à développer davantage le commerce et les investissements bilatéraux, et une acrimonie partisane à Washington entraînera presque certainement un examen plus approfondi des liens économiques de la Chine avec l’Iran. Sans stratégie, les États-Unis pourraient tomber dans une guerre commerciale involontaire avec la Chine ou voir les relations entre les deux pays se détériorer.
Des mesures raisonnables peuvent minimiser les perspectives de conflit. La première consiste à approfondir la coopération avec Pékin concernant l’Iran, en particulier sur la question nucléaire. Washington a longtemps considéré Pékin comme une dimension accessoire de sa diplomatie iranienne, subordonnant les vues de la Chine au défi plus immédiat de générer un soutien aux sanctions contre Téhéran de la part de l’Europe et de la Russie. Mais avec le soutien de Pékin devenant plus crucial pour l’efficacité des sanctions, la Chine doit maintenant passer au centre de la diplomatie américaine concernant l’Iran.
Cela exigera une élévation du dialogue diplomatique bilatéral en créant un mécanisme soutenu de haut niveau pour coordonner les approches des États-Unis et de la Chine à l’égard de l’Iran. Washington doit rappeler à Pékin que les mesures visant à limiter le programme nucléaire iranien soutiennent l’intérêt de la Chine à maintenir l’approvisionnement en pétrole stable et les prix stables. L’administration Obama doit également aider Pékin à comprendre que sans un régime de sanctions efficace, les risques d’une frappe militaire d’Israël contre l’Iran augmenteraient – une autre source de volatilité des prix. Un modèle pour un tel effort est le traitement par Washington de la question iranienne avec Moscou. Pendant plus d’une décennie, Washington a investi dans un dialogue de haut niveau, de fréquentes consultations bilatérales et le partage de renseignements. Le résultat a été une plus grande confiance et coopération et un changement dans la position de la Russie sur l’Iran de l’obstructionnisme à une collaboration cordiale.
Une autre étape sera d’assurer une communication claire avec Pékin sur les attentes de Washington concernant les sanctions. Cela devrait inclure à la fois un dialogue bilatéral calme et des déclarations publiques annonçant les limites de la tolérance de Washington. Un point évident à souligner est que des sanctions pourraient être appliquées aux entreprises qui reprennent des projets que d’autres sociétés ont abandonnés en raison des sanctions. Le haut fonctionnaire du Département d’État, Robert Einhorn, a déjà averti les CNO chinois de ne pas remplacer les compagnies pétrolières européennes et japonaises en fuite, car cela pourrait saper les efforts internationaux pour isoler l’Iran en incitant les entreprises qui se sont retirées volontairement d’Iran à y réinvestir.
Pékin pourrait être disposé à s’abstenir de faire de nouveaux investissements en amont en échange d’être autorisé à maintenir ses investissements existants. Renoncer à de nouveaux accords coûterait cher aux CNO chinois, mais le compromis signifierait la reconnaissance des intérêts énergétiques de la Chine en Iran, ce que Pékin espère obtenir de Washington. Il serait également plus acceptable pour les CNO chinois que de se retirer complètement d’Iran. Et cela conserverait la capitale politique de Pékin avec les dirigeants iraniens, qui se soucient davantage de mettre en avant leur prétendue invulnérabilité aux sanctions que de gérer judicieusement les ressources nationales de leur pays.
Washington devrait également encourager la Chine à manifester sa volonté de sévir contre l’Iran. L’annonce récente par la Russie de la suspension de la vente prévue d’un système de défense aérienne à Téhéran a révélé l’ampleur de l’isolement international de l’Iran à la fois pour ses dirigeants et pour son peuple. La Chine devrait également signaler aux décideurs iraniens que Pékin est prêt à subordonner ses investissements à la volonté de Téhéran de coopérer avec la communauté internationale sur son programme nucléaire.
Les efforts de l’administration Obama au pays seront tout aussi importants que la dimension diplomatique. Premièrement, la Maison Blanche devrait encourager les CNO chinois à investir aux États-Unis plutôt qu’en Iran. La réaction furieuse de Capitol Hill a contribué à faire dérailler l’offre de 2005 du géant chinois de l’énergie CNOOC pour acheter l’Unocal, basé en Californie. L’administration Obama et le Congrès doivent travailler en étroite collaboration pour empêcher qu’un tel scénario ne se reproduise, d’autant plus que la Chine est un bouc émissaire pratique pour les législateurs américains. Il est prometteur que CNOOC a récemment pu acquérir une participation de 33,3% dans le projet Eagle Ford Shale de la société américaine de gaz Chesapeake Energy au Texas. Veiller à ce que davantage de projets de ce type se déroulent sans réaction interne soulignerait à Pékin les avantages potentiels d’une coopération avec Washington sur sa politique iranienne.
La Maison Blanche doit également jouer une défense active avec le Congrès. La Chine interpréterait probablement la législation pénalisant les pays qui achètent du pétrole brut à l’Iran – une initiative à l’étude aujourd’hui – comme une menace pour la sécurité de son approvisionnement en pétrole. Et les attaques continues du Congrès contre la présence de la Chine en Iran pourraient nuire à la coopération entre Pékin et Washington. La branche exécutive doit faire plus pour persuader un Congrès sceptique que le fait de bondir sur la Chine n’aide pas – et pourrait facilement entraver – les efforts américains pour empêcher l’Iran d’atteindre une capacité nucléaire.
Enfin, les États-Unis et leurs alliés doivent maintenir un front uni dans leurs relations avec Téhéran. Les sanctions de l’ONU adoptées en juin dernier ont prouvé que Pékin peut être persuadé de soutenir la pression sur Téhéran; La Chine ne veut pas être isolée sur les grands problèmes mondiaux. Construire un tel consensus est sans doute plus difficile aujourd’hui en raison de la détérioration des relations américano-chinoises qui s’est produite en 2010. Mais c’est aussi plus important: Washington doit pleinement apprécier le rôle indispensable que la Chine jouera sur la question iranienne. Les décisions de Pékin façonneront non seulement la viabilité à long terme du régime de sanctions multilatérales, mais également les intérêts et les options des dirigeants iraniens de plus en plus isolés et paranoïaques. Si Washington veut relever les défis posés par Téhéran, il doit promouvoir Pékin d’un partenaire silencieux et subordonné à un allié vigoureux.